从总体上看，30年来，上海以政府职能转变为核心的行政管理体制改革是与上海改革开放同步进行，而不是滞后的；是发挥了主导推进作用，而不是被动的；是强有力的，而不是弱势的。这些主要表现为：政企分开、政资分开、政市（市场中介）分开、政事分开、政社分开改革深入推进，政府职能“强化、弱化、转化”不断加快，服务政府、责任政府、法治政府建设取得明显进展；市区（县）政府两级行政管理体制和机构改革适时推进，初步形成适应开放型、国际化市场经济的政府管理体制和机制；科学民主决策水平不断提高，依法行政稳步推进，行政监督进一步强化；廉政建设和公务员队伍建设深入开展。由此推动了上海经济体制转轨，率先建立起与国际接轨的社会主义市场经济，成功地推动了城市功能转型，建立起以“四个中心”为基础的国际化大都市，促进了持续协调高速开放型经济发展，率先实现了小康社会目标。

　　第一，政府管理由计划经济体制管理模式转向市场经济体制管理模式，基本上适应高度开放的市场经济发展的需要。

　　传统的计划经济体制下政府管理是全面集中、直接指令性计划管理。上世纪80年代，随着我国明确经济体制朝着有计划的商品经济方向改革，推动传统的计划经济模式向计划经济与市场调节相结合模式的转换，上海开始改革计划经济管理体制，缩小指令性计划，扩大指导性计划，引入市场调节机制，实行政企分开，国企获得部分经营权。进入上世纪90年代，上海按照中央关于建立社会主义市场经济体制目标要求，全面推进市场化改革，进一步改革计划管理体制和统购统配、统购包销体制以及外贸计划体制，建立各大产品和要素市场，放开工农业企业的自主市场经营，基本实行物资市场配置，允许部分企业自营外贸出口，全面放开价格，由价格“双轨制”过渡到由市场供求调节为主形成价格，与此同时，加快转变政府职能，注重“五大二调”，出大思路，拟大政策，抓大项目，搞大平衡，建大市场，加强宏观调控和加强协调服务，加强综合规划、协调、管理、监督和决策咨询职能，加强工商企业管理和市场、物价监管职能，基本上适应市场转型的需要。

　　第二，经济建设型政府、管理增长型政府逐步注重社会管理、注重服务质量，公共服务能力不断提高。

　　在从传统的计划经济体制下管制型政府、全能型政府转向经济建设型政府、管理增长型政府的同时，上海政府就加强社会建设和管理等问题进行全面调查研究，调整、明确街道办事处对辖区内地区性、社会性、群众性事务及社区管理、社区服务、社会治安综合治理、经济发展等负全面责任，行使组织领导、综合协调、执法监督等行政职能；明确居委会是城市社会中最基层的社会组织，主要承担社区管理和服务职能。增强街道、居委会财力，强化社区服务功能。特别是针对国企下岗分流人员再就业、社会保障等，上海政府创新思路和方法，负起主要责任，建立市场化再就业服务体系和医疗、养老、失业和住房“四金”为主的社会保障体系，以及城市最低生活保障制度等，全面维护市民生活工作等基本权利，保障整个社会安居乐业、安定团结。适应国际化市场经济发展趋势，上海政府加大教育投入，全面履行全民义务教育，大力发展高等教育体系，实现高等教育由精英化转向大众化，支持职业教育终身化，鼓励医疗卫生事业引入市场经营机制，提高服务效率，推动“海派”文化事业向国际先进行列迈进，以不断满足国际化大都市市民对丰富多彩、各取所需的公共服务需求，政府的公共服务能力不断提高。

　　第三，政府的管理水平、管理能力和公务员素质有了很大提升，企业家精神引入，政府办事效率大大提高。

　　上世纪80年代开始的政府改革，首先是从政府组成人员入手，做到“四化”，强调专业化和知识化，对于上海管理人员来说，还要有市场经济头脑和国际视野，致力于经济建设和社会发展，招商引资，服务社会。这突出表现在上海各个开发区的开发建设和招商引资中，上海政府官员引入企业家精神，创新实施土地批租，积累资金，滚动开发，优惠政策，明确法规，招商引资，发展产业，支撑起上海外向型经济迅速发展，地方国内生产总值连年保持两位数增长，“四个中心”的国际化大都市框架逐渐建成。尤其是为顺应我国加入WTO后政府行政管理职能与国际接轨，更好地符合社会主义市场经济发展的需要，依法行政，上海从2000年11月起全面进行了四轮行政审批制度改革，依法取消和调整一大批行政审批事项，简化审批程序，避免重复审批，全面实行并联审批和告知承诺制，并取消部分前置审批事项，将一些前置审批事项改为后置审批，实行“先照后证”，实行联合年检和网上年检，等等，大大提高了政府办事效率，使上海继续成为我国对外招商引资的首选地和外向型经济发展极。

　　第四，政府干预经济、引导经济、发展经济的动力基本形成，参与区域经济一体化与国际化的能力不断提高。

　　改革开放前和初时，我国财政管理体制实行国家统收统支、高度集中，可供地方支配的财力极为有限，上海政府对城市建设、经济和社会发展无心无力，或是有心无力。上世纪80年代中央对上海市、上海市对区县的财政包干制和上世纪90年代中央对上海市、上海市对区县的分税制的相继建立和推行，上海政府干预、引导和发展地方经济的动力基本形成，并且在GDP政绩考核制度下不断得到增强。上海市政府直接运用财力建立一批综合性、专业性政府投资公司和政府投资基金，并且由此吸引、带动了一批社会资金，开展了三轮大规模城市基础设施投资建设，不仅基本还清了城市历史欠帐，而且调动了区县旧城改造、招商引资的积极性，改善了外来投资环境，调整了国企产业布局，促进了城市现代化、信息化和生态化，实现向经济中心城市转变，有实力参与长三角区域经济一体化，先后凭借在沪国企、外企迈向长三角区域横向联合发展，并以“四个国际中心”的国家战略建设为支撑，代表国家参与国际竞争。

　　第五，更加注重科学决策、民主决策在程序上和实践上的表现，更善于利用社会智慧和社会组织共同治理。

　　改革开放前，我国政府是统制型政府，政府决策更多是来自上层和长官，民众是被统制对象，科学决策、民主决策更多地表现为口号和形式。改革开放后，随着我国民主法制建设逐步推进，统制型政府转向治理型政府，政府在决策中更加注重科学和民主，并从程序上和实践上加以保证。这在上海政府决策转变中表现尤其出色。上世纪80年代，上海从工商重城转向经济中心城市、上世纪90年代，上海又从经济中心城市转向“四个国际中心”国际化大都市建设，主要是得益于上世纪80年代专家学者关于上海经济发展战略和上世纪90年代上海迈向21世纪战略的两次大讨论，以及以此为基础形成的上报中央和国务院的城市转型发展市府报告，写入中央文件，得到国务院批复，定为中央决策、国家战略和政策落实。上世纪80年代上海“经济中心城市”、上个世纪90年代浦东开发开放、“一个龙头、三个中心”（后改为“四个中心”）等战略的提出和实施，凝聚着社会智慧和力量，是政府科学、民主决策的生动写照。除了涉及上海发展战略的重大决策外，上海市府还经常就一些专题决策，通过市府决策咨询委员会、经济发展中心等发布课题、召开座谈会等途径和形式听取专家学者意见，征求人大和政协意见，通过政府网站、听证会等途径和形式听取市民等各个方面对如何整治城市交通、公用事业收费等方面意见，从而提高了政府决策的科学性和民主性，真正做到人民政府人民决策、人民执行。

　　第六，“两级政府、三级管理、四级网络”的政府管理和服务体系不断健全，社会稳定、治安状况明显好转，环境建设上了新台阶。

　　无论从国内还是国际上来说，上海都是一个特大型城市。改革开放前，上海总体保持高度集中管理体制。为发挥区县政府的功能，自上世纪80年代中期开始，上海构建政府分级管理体制。上世纪90年代初，结合市与区县的分税制改革，针对市级政府权力过分集中的问题，市政府提出“决策权力下放，管理重心下移”的思路，向区县政府下放财税、引进外资、城区管理、劳动管理、商业管理、基建管理、价格管理等八个方面的事权，从而形成“两级政府、两级管理”体制的基本框架。在此基础上，市政府进一步提出构建市区“两级政府、三级管理”、郊区“三级政府、四级管理”的政府分级管理体制构架，并结合新的城市发展规划和政策的实施，按照事权与财权相统一、建设与管理相统一、局部与全局相统一、放权与转制相统一、下放权财与加强审计相统一的原则，先后两次较大规模扩大区县政府在利用外资、项目审批、城市规划、资金融通等方面的管理权限，进一步与区县政府明责分权。与此同时，上海积极探索管理重心向街道和乡镇、居委会和社区进一步下移的途径，按照责权利相一致、管理与服务相统一、转制与机构改革相配套、以街道为主动员全社会参与的原则，推动区县政府向街道和乡镇、社区放权，充分发挥街道、社区和乡镇政府的积极性、主动性、创造性。上海政府分级管理体制对推动区县、乃至街道、乡镇招商引资、旧城（乡村）改造等发挥了积极作用。特别是民营经济有了很大发展，城乡面貌日新月异，居民生活条件有了很大改善，区县财政收入迅速增长，占了整个上海市财政收入的半壁江山。在成功应对“SASI”流传中，上海四级网络发挥了有效防治作用，充分显示出社会基层组织在处理公共危机中威力。

　　（作者系致公党上海市徐汇区委党员；工作单位：上海市发展改革研究院；通信地址：梅陇路化工一村97号605室；邮编：200237；手机：13601707203；电子邮箱：fuerji@yahoo.com.cn）